Zakres jawności działania organów stanowiących jednostki samorządu terytorialnego [lektura obowiązkowa]

ARTYKUŁ POCHODZI Z MIESIĘCZNIKA SAMORZĄD TERYTORIALNY NR 4/2010.

Artykuł analizuje regulacje prawne zawarte w samorządowych ustawach ustrojowych, dotyczące jawności działania organów stanowiących, które mają charakter ramowy.

Dotyczy to zwłaszcza czynności zwołania sesji, porządku obrad, sposobu głosowania przez poszczególnych radnych, rejestracji przebiegu obrad. Kwestie te ustawodawca pozostawił do uregulowania w drodze przepisów statutowych oraz praktyce (zwyczajowi).

Nie ulega wątpliwości, że prawo do informacji i ściśle związana z nim szeroko rozumiana zasada jawności życia publicznego jest istotnym elementem życia społecznego. Działanie organów władzy publiczne w sposób transparentny, przejrzysty, jawny nie jest już traktowane w kategorii deklaracji, ale jest rozumiane jako powinność, która w coraz większym zakresie jest egzekwowana przez obywateli.

Podstawową zaletą jawności, a w tym podstawowego jej elementu – prawa do informacji, jest to, że pozwala na efektywne uczestniczenie w procesach decyzyjnych zarówno dotyczących spraw ogólnospołecznych, jak i lokalnych. Jedynie obywatel posiadający informację może czuć się partnerem administracji, może również wykonywać swoje uprawnienia kontrolne, może w sposób świadomy podjąć decyzję, wyrobić sobie opinię o działaniu administracji. Z tego względu otwartość administracji jest jednym ze sposobów wzrostu zaufania społecznego, szczególnie na szczeblu lokalnym. Jest również środkiem, który łagodzi i niweluje niepokoje społeczne .

Przestrzeganie w praktyce wymienionych atrybutów zasady jawności jest szczególnie istotne dla funkcjonowania samorządu terytorialnego. Zgodnie z regulacją art. 16 ust. 1 Konstytucji RP z 2.04.1997 r. „Ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową”. Ujmując rzecz inaczej, „samorząd terytorialny w świetle normy ust. 1 to wspólnota samorządowa. Podmiotem tej wspólnoty jest społeczność zamieszkała na określonym obszarze, zorganizowana w terytorialny związek samorządowy. Związek ten jest tworem powołanym przez państwo w celu realizacji jego zadań” . Zatem „w ujęciu aksjologicznym wspólnota samorządowa postrzegana jest jako grupa społeczna powiązana pewnym wspólnym i prawnym interesem, wyrażającym się w oczekiwaniach członków wspólnoty, w procesie samozarządzania powierzonymi istotnymi sprawami publicznymi zostanie uwzględnione obok dobra ogółu mieszkańców również prawo indywidualnych członków wspólnoty do samorealizacji w ramach danej wspólnoty” .

W artykule prezentuję problematykę jawności działania organów stanowiących i uchwałodawczych samorządu terytorialnego na gruncie ustaw samorządowych, a mianowicie o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy o samorządzie województwa . W opracowaniu pominę stosowne regulacje prawne zawarte w ustawie z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej . Nie poruszę również zagadnień związanych jawnością przepisów prawa miejscowego oraz jawnością gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego.

1. Zakres podmiotowy obowiązku jawnego działania organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego

Wspólnotę samorządową tworzą jej mieszkańcy. Tak stanowi art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, a także art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Jak wynika z brzmienia art. 11 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, mieszkańcy gminy, powiatu podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy.

Zgodnie z postanowieniami ustaw ustrojowych członkowie wspólnoty samorządowej uczestniczą w zarządzaniu powierzonymi sprawami publicznymi bądź bezpośrednio, bądź za pośrednictwem ustawowo określonych organów. Ponieważ decydująca większość tych spraw jest realizowana przez organy, zatem istotna z punktu widzenia interesów wspólnoty i jej poszczególnych członków staje się wykonywana przez nich kontrola społeczna nad działalnością reprezentujących ich organów. Ma temu służyć szeroko pojmowana zasad jawności (przejrzystości) działań administracji publicznej .

Według art. 11b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym „Działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw”. Tożsamą regulację prawną dotyczącą jawności działania organów powiatu zawiera art. 8a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, natomiast art. 15a ust. 1 u.s.w. zakłada jawność działania organów województwa.

Trzeba zgodzić się z poglądem Andrzeja Szewca, że należy wyłączyć z pojęcia „organ gminy” członków wspólnoty samorządowej . Jak bowiem wynika z brzmienia art. 11a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organami gminy są rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). Rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym, o czym stanowi art. 15 ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast przepis art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje na wójta jako organ wykonawczy.

Również na gruncie ustawy o samorządzie powiatowym ustawodawca wskazuje na szczególną pozycję mieszkańców powiatu, którzy poprzez formy właściwe demokracji bezpośredniej podejmują wiążące rozstrzygnięcia. Wyraźnie są wskazane także podmioty, którym został przyznany status organu. Są nimi, jak wynika z art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, rada powiatu i zarząd powiatu. Analogiczne rozwiązanie prawne zawiera art. 15 u.s.w. – organami samorządu województwa są sejmik województwa i zarząd województwa. Organami stanowiącymi i kontrolnymi jest rada powiatu (art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym) i sejmik województwa (art. 16 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa).

Organem nie są komisje rady (sejmiku). Są one tworzone na podstawie odpowiednio art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 17 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 28 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Na ich mocy rada (gminy, powiatu, sejmik województwa) ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy. Komisje – jak wynika z art. 21 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 17 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym – podlegają radzie, przedkładają jej plan pracy oraz sprawozdania z działalności. W piśmiennictwie uznano, że „sformułowanie to wyraża trzy istotne treści prawne. Po pierwsze, jest kolejnym potwierdzeniem (i przypomnieniem) zasady, że rada gminy jest najwyższym w gminie organem stanowiącym i kontrolnym, któremu podlegają wszystkie pozostałe organy, w tym także wewnętrzne organy rady, łącznie z komisją rewizyjną, do której przepis ten również się stosuje. Po drugie, wyłącza komisje rady z podległości innym władzom samorządowym, w tym wójtowi gminy. Po trzecie, wskazuje, że komisje nie są organami rady o samoistnych kompetencjach. Działalność podejmują w imieniu rady i w zakresie przez nią określonym” .

Skoro komisje rady (sejmiku) nie są organem, powstaje problem realizacji postulatu jawności ich działania. Wydaje się, że rozwiązania prawnego w tej materii należy poszukiwać w treści odpowiednio art. 11b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 8a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 15a ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. W wymienionych przepisach ustawodawca, wskazując sposoby realizacji prawa do informacji, uwzględnia także konieczność zapewnienia jawności działania wewnętrznych organów rady (sejmiku), czyli komisji. Objął on bowiem zakresem przedmiotowym prawa do informacji również prawo obywateli do wstępu na posiedzenia komisji rady (sejmiku), w szczególności uzyskiwania protokołów posiedzeń komisji rady (sejmiku). Należy zatem wnosić, że tym samym uznał prace komisji rady za równie istotne z punktu widzenia jawności działania organu stanowiącego jednostek samorządu terytorialnego jak prace całego gremium rady (sejmiku).

Rozwiązanie takie należy uznać za słuszne, to właśnie na komisjach wypracowywane są stanowiska rady, opinie, propozycje rozwiązań, dyskutuje się o sprawach lokalnych i sposobach ich rozwiązania. Pogląd ten podziela także Sławomir Czarnow. Jego zdaniem rozszerzenie jawności działania na wszystkie organy samorządu terytorialnego, w tym także komisje rad i sejmików, należy ocenić pozytywnie. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 3 i art. 18 u.d.i.p. jawnością objęto jedynie posiedzenia kolegialnych organów władzy pochodzących z wyborów powszechnych . Tym samym słuszne jest stanowisko, że zasada jawności w sensie przedmiotowym obejmuje wszelką działalność organów gminy, a nawet wewnętrznych organów rady (komisji), a nie tylko ich działalność realizowaną za pomocą aktów administracyjnych czy – jeszcze węziej – w formie uchwałodawczej bądź nawet tylko prawotwórczej .

więcejźródło: samorząd.lex.pl

Podziel się artykułem na: Share on FacebookTweet about this on TwitterShare on Google+Email this to someone

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *

/** POPRAWNA PIERWSZA LINIA KODU FOOTER.PHP * The template for displaying footer. * * Contains secondary widget areas, footer content and the closing of the * #main and #page div elements. */
Top